本案原、被告雙方之間實(shí)際并無爭議，被告亦認(rèn)可公司通過遺贈取得被繼承人遺產(chǎn)。一審法院之所以未支持原告的請求，是因?yàn)橐粚彿ㄔ赫J(rèn)為宅基地僅限于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員無權(quán)取得或者變相取得，如果讓原告通過遺贈取得宅基地上房屋所有權(quán)，等于變相違反《土地管理法》。

事實(shí)上，對于類似問題，在2020年9月，自然資源部等多部門聯(lián)合對“十三屆全國人大三次會議第3226號建議”曾有過明確答復(fù)（自然資人議復(fù)字〔2020〕089號）：關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記問題。農(nóng)民的宅基地使用權(quán)可以依法由城鎮(zhèn)戶籍的子女繼承并辦理不動產(chǎn)登記。根據(jù)《繼承法》規(guī)定，被繼承人的房屋作為其遺產(chǎn)由繼承人繼承，按照房地一體原則，繼承人繼承取得房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)，農(nóng)村宅基地不能被單獨(dú)繼承。《不動產(chǎn)登記操作規(guī)范（試行）》明確規(guī)定，非本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員（含城鎮(zhèn)居民），因繼承房屋占用宅基地的，可按相關(guān)規(guī)定辦理確權(quán)登記，在不動產(chǎn)登記簿及證書附記欄注記“該權(quán)利人為本農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織原成員住宅的合法繼承人”。本案二審法院亦是基于上述規(guī)定認(rèn)定原告可以通過遺贈取得宅基地上房屋所有權(quán)。

上述建議僅針對法定繼承人繼承宅基地上房屋，并未提及其他人員可以繼承宅基地上房屋。因此亦有觀點(diǎn)認(rèn)為宅基地上房屋可以進(jìn)行繼承，但這只是對基于親緣關(guān)系的宅基地上房屋流轉(zhuǎn)的特殊認(rèn)可，并不意味著在沒有親緣身份關(guān)系的人之間可以通過遺贈形式合法取得宅基地上房屋。宅基地使用權(quán)具有強(qiáng)烈的人身依附性，其設(shè)定是為了給農(nóng)民基本的生活資料和生活保障，實(shí)現(xiàn)居者有其屋的目的。因此，為了避免農(nóng)村房地資源的流失，不具有本村集體組織成員身份的非親緣關(guān)系人，不得通過遺贈的方式取得農(nóng)村房屋的所有權(quán)和宅基地使用權(quán)。司法實(shí)踐中亦有此類案例如：（2020）津01民終2345號。

本案特殊之處在于，原告與被繼承人之間并非簡單的遺贈關(guān)系而是遺贈撫養(yǎng)關(guān)系，原告作為集體企業(yè)履行了照顧被繼承人的義務(wù)，其行為符合社會主義和諧與文明的核心價值觀。如果不支持其請求，機(jī)械理解適用《土地管理法》顯然對其不公也不符合核心價值觀。事實(shí)上，如果本案單純將宅基地上房產(chǎn)遺贈給公司，或許結(jié)果會大不相同。

案情簡介：

[1988]第04-0XXXXX號集體土地建設(shè)用地使用證及原番禺大石鎮(zhèn)XX村XX大街30號房屋（房屋所有權(quán)證登記于張某個人名下）

張某生前未婚未生育子女，父母均先于其過世。2003年3月10日，大石經(jīng)濟(jì)發(fā)展總公司與張某及其親屬朱某1、朱某2、朱某某簽訂《關(guān)于孤寡退休工人張某入住大石敬老院的協(xié)議》，協(xié)議主要約定，大石經(jīng)濟(jì)發(fā)展總公司負(fù)責(zé)張某本人在大石敬老院的生活、醫(yī)療等生養(yǎng)死葬費(fèi)用，張某去世后上述房屋及土地使用權(quán)歸張某所有。

張某于2008年2月20日死亡，后大石經(jīng)濟(jì)發(fā)展總公司依據(jù)《關(guān)于孤寡退休工人張某入住大石敬老院的協(xié)議》向法院提起訴訟，要求繼承上述房屋及宅基地使用權(quán)。訴訟過程中，張某的親屬均表示《關(guān)于孤寡退休工人張某入住大石敬老院的協(xié)議》是張某的真實(shí)意思表示，同意涉訟土地及房屋的權(quán)屬判歸大石經(jīng)濟(jì)發(fā)展總公司所有。

一審法院觀點(diǎn)：

張某與大石經(jīng)濟(jì)發(fā)展總公司簽訂《關(guān)于孤寡退休工人張某入住大石敬老院的協(xié)議》，約定大石經(jīng)濟(jì)發(fā)展總公司承擔(dān)張某生養(yǎng)死葬的義務(wù)，張某的房產(chǎn)等財產(chǎn)權(quán)劃歸大石經(jīng)濟(jì)發(fā)展總公司，該協(xié)議的性質(zhì)為遺贈扶養(yǎng)協(xié)議。《中華人民共和國土地管理法》第八條規(guī)定：“城市市區(qū)的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。”涉案土地性質(zhì)為集體土地，應(yīng)屬農(nóng)民集體所有，大石經(jīng)濟(jì)發(fā)展總公司要求將該土地的全部產(chǎn)權(quán)份額判歸其所有，不予支持。至于該土地的使用權(quán)。根據(jù)土地管理法及相關(guān)規(guī)定，宅基地使用權(quán)是一種以身份為基礎(chǔ)的權(quán)利，其權(quán)利主體具有一定的特定性，即僅限于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員無權(quán)取得或者變相取得。大石經(jīng)濟(jì)發(fā)展總公司并非涉案房屋所在村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，不符合取得該村集體宅基地使用權(quán)的主體要件，其主張涉案土地的使用權(quán)，亦不予支持。番禺區(qū)××鎮(zhèn)××村XX大街30號房屋是建設(shè)于涉案土地之上，根據(jù)“房地一體”的原則，張某將自己所有的該房屋轉(zhuǎn)移給大石經(jīng)濟(jì)發(fā)展總公司所有，必然涉及宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移。如上述，大石經(jīng)濟(jì)發(fā)展總公司無權(quán)取得宅基地使用權(quán)，故其主張番禺區(qū)××鎮(zhèn)××村XX大街30號房屋的全部產(chǎn)權(quán)份額，亦缺乏現(xiàn)實(shí)可能性，不予支持。

二審廣州中院觀點(diǎn)：

現(xiàn)有證據(jù)表明，張某名下原番禺大石鎮(zhèn)XX村XX大街30號房屋是土地使用權(quán)證及房屋所有權(quán)證齊備的宅基地房屋，是其個人的合法財產(chǎn)。而《中華人民共和國繼承法》第十六條第三款明確規(guī)定，公民可以立遺囑將個人財產(chǎn)贈與國家、集體或者法定繼承人以外的人。經(jīng)查，大石經(jīng)濟(jì)發(fā)展總公司是番禺區(qū)大石鎮(zhèn)屬下的集體企業(yè)，案涉房屋在番禺區(qū)××鎮(zhèn)××村，該房屋目前仍保持原狀，并不存在上蓋建筑物滅失的情況，不存在法律規(guī)定不能單獨(dú)繼承農(nóng)村宅基地的問題。《中華人民共和國土地管理法》《不動產(chǎn)登記暫行條例 》等法律法規(guī)并無明確規(guī)定禁止非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過繼承或者遺贈方式取得本集體的宅基地房屋。而“自然資源部對十三屆全國人大三次會議第3226號建議的答復(fù)”第六點(diǎn)對于非本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員（含城鎮(zhèn)居民）辦理農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記問題已作出解釋說明，并不存在登記障礙。綜上，張某與大石經(jīng)濟(jì)發(fā)展總公司之間的遺贈扶養(yǎng)協(xié)議對雙方的權(quán)利、義務(wù)進(jìn)行了明確具體的約定，審查該協(xié)議的內(nèi)容符合前述法律的規(guī)定，且簽訂該協(xié)議后，雙方一直按照協(xié)議約定履行，故上述《遺贈扶養(yǎng)協(xié)議》合法有效。而且，大石經(jīng)濟(jì)發(fā)展總公司作為集體企業(yè)，對其屬下孤寡員工盡生養(yǎng)死葬的責(zé)任，該行為體現(xiàn)了集體企業(yè)的責(zé)任和擔(dān)當(dāng)，符合社會主義和諧與文明的核心價值觀，應(yīng)當(dāng)受到褒揚(yáng)。按照權(quán)利義務(wù)相統(tǒng)一原則，大石經(jīng)濟(jì)發(fā)展總公司依法依約可以取得原登記在張某名下番禺大石鎮(zhèn)XX村XX大街30號房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)。一審認(rèn)定大石經(jīng)濟(jì)發(fā)展總公司非涉案房屋所在村集體經(jīng)濟(jì)組織成員無權(quán)遺贈取得財產(chǎn)有誤，本院予以糾正。

索引案例：（2023）粵01民終29084號，以上涉及名字均為化名

現(xiàn)行法律并沒有直接對農(nóng)村房屋的所有權(quán)轉(zhuǎn)讓進(jìn)行限制，但基于“房隨地走”的基本原則，限制宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)際即是限制地上房屋的轉(zhuǎn)讓，主要規(guī)定《土地管理法》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》等法律、行政法規(guī)中。

一、農(nóng)村房屋不得買賣、贈與非本村集體居民

與非本村集體居民簽訂的農(nóng)村買賣合同無效，實(shí)踐中已有廣泛案例，基本已是司法界的共識。但對于贈與的效力，實(shí)踐中相對案例較小。但無論是買賣還是贈與，法院最終是依據(jù)是否違反法律強(qiáng)制性規(guī)定判斷合同效力。而無論贈與還是轉(zhuǎn)讓都違反“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)建設(shè)。”這一強(qiáng)制性法律規(guī)定，因此贈與行為同樣無效，相關(guān)案例：北京市第三中級人民法院(2022)京03民終15431號民事判決，法院認(rèn)為：許某1將集體土地上建造的房屋贈予給安某1的行為違反了法律強(qiáng)制性規(guī)定，應(yīng)屬無效，故無論許某1贈予的是老房還是新房，贈予行為均無效。另，安某1沒有集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份，其不享有集體土地使用權(quán)，無權(quán)以出資建房為依據(jù)獲得兩塊宅基地上房屋所有權(quán)。

但需要說明的是，如果后續(xù)受讓方又轉(zhuǎn)入該集體經(jīng)濟(jì)組織，則法院亦有可能認(rèn)定合同效力。

二、農(nóng)村房屋、贈與買賣必須符合相應(yīng)條件：受讓方系本村集體村民且滿足“一宅一戶”政策

《不動產(chǎn)登記操作規(guī)范》（試行）明確規(guī)定“受讓方為本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員且符合宅基地申請條件，但因繼承房屋以及人民法院、仲裁委員會的生效法律文書等導(dǎo)致宅基地使用權(quán)及房屋所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外；”

《土地管理法》第六十二條“第六十二條農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。”因此，受讓方要想取得農(nóng)村房屋，必須滿足“一宅一戶”政策，其名下不能擁有農(nóng)村房屋。

一般來說，具體的過戶流程包括：1、原宅基地和現(xiàn)宅基地使用者共同向村民委員會申請；2、村委會向國土資源所申請；3、國土資源所地籍調(diào)查，或國土局地籍調(diào)查，公示十五日。4、公示期滿后，由所報國土資源局進(jìn)行辦理。

三、宅基地上建有房產(chǎn)，農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民均可基于“地隨房走”繼承宅基地使用權(quán)，且不受一宅一戶政策限制，若是未建有房產(chǎn)，則不能單獨(dú)繼承宅基地使用權(quán)

如前所述，宅基地原則上只能由同一集體經(jīng)濟(jì)組織下的村民享有，但若宅基地上已經(jīng)建有房屋，則該房屋屬于個人所有，法律只限制宅基地轉(zhuǎn)讓，并未限制地上房屋的繼承，因此宅基地上房屋當(dāng)然可由城鎮(zhèn)居民繼承，而基于“地隨房走”的基本原則，相應(yīng)的宅基地使用權(quán)亦應(yīng)由相應(yīng)繼承人繼承。2020年，自然資源部等多部門聯(lián)合對“十三屆全國人大三次會議第3226號建議”作出明確答復(fù)：農(nóng)民的宅基地使用權(quán)可以依法由城鎮(zhèn)戶籍的子女繼承并辦理不動產(chǎn)登記。

《不動產(chǎn)登記操作規(guī)范（試行）》第10.3.5條亦明確規(guī)定“已擁有一處宅基地的本集體經(jīng)濟(jì)組織成員、非集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)村或城鎮(zhèn)居民，因繼承取得宅基地使用權(quán)及房屋所有權(quán)的，在不動產(chǎn)權(quán)屬證書附記欄記載該權(quán)利人為本農(nóng)民集體原成員住宅的合法繼承人。”基于對私有財產(chǎn)的保護(hù)，根據(jù)繼承關(guān)系取得房屋所有權(quán)，法律并不限制主體資格，即便違反一宅一戶政策，亦可取得相應(yīng)房屋所有權(quán)。

但若是宅基地上未建有房產(chǎn)，在宅基地使用權(quán)人過世后，宅基地使用權(quán)需重新收歸村集體進(jìn)行管理，相應(yīng)繼承人即無法繼承宅基地使用權(quán)。當(dāng)然，若是繼承人符合相應(yīng)宅基地的申請條件，則原則上可以申請繼續(xù)使用該塊宅基地。

四、通過執(zhí)行拍賣取得宅基地上房屋，亦需滿足相應(yīng)政策

除了正常贈與、買賣、繼承的方式取得宅基地上房屋，實(shí)踐中還有一種特殊方式取得，即通過執(zhí)行拍賣程序取得。但在法院在掛網(wǎng)拍賣時亦會明確“涉案土地性質(zhì)屬農(nóng)村宅基地，競買意向人的宅基地受讓資格需向本人戶口所在地鎮(zhèn)（街）不動產(chǎn)登記部門提出宅基地受讓資格的書面查詢申請，且需符合‘一戶一宅’條件和維持集體所有權(quán)不變。資格審查手續(xù)應(yīng)于拍（變）賣前3個工作日向本院提交由村委會及相關(guān)部門出具的合法有效的證明（證明要注明競買人為本村村民、名下沒有任何宅基地、符合‘一戶一宅’條件這三個情況），資格經(jīng)法院確認(rèn)后方能進(jìn)行委托或參拍，競買人沒有按期或不向本院提交符合條件的資格證明又參加競拍的，本院不予辦理過戶交接手續(xù)，由競買人自行承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。”要想通過購買拍賣物的方式取得宅基地上房屋和相應(yīng)宅基地使用權(quán)，亦必須滿足相應(yīng)政策。

陳均與張士于2009年4月8日簽訂《房屋買賣協(xié)議書》，協(xié)議載明：陳均同意把位于臨城鎮(zhèn)古井村私有住宅［證號：（2006）第0××7號］以肆萬捌仟元賣給張士永久居住（注：拆遷或政府征用此房屋時，陳均須無條件協(xié)助張士辦理一切事宜）。后雙方依約履行付款交房義務(wù)。另查明，陳均出售給張士的住宅原為三間瓦房、配房兩間。2013年，張士翻蓋了房屋并居住至今。涉案房屋即將面臨拆遷。

另查，涉案房屋項(xiàng)下土地原系王守均名下宅基地，后王守均依據(jù)魯政函［1994］第41號文件批準(zhǔn)，申請集體土地使用權(quán)變更為國有土地使用權(quán)。2006年，陳均重新辦理并取得了新的國有土地使用權(quán)證，土地用途為住宅，土地來源為劃撥。

山東棗莊薛城區(qū)法院觀點(diǎn)

本案中，涉案《房屋買賣協(xié)議書》中的房屋所占用的土地為劃撥土地該事實(shí)清晰明確。同時根據(jù)《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第三十二條規(guī)定：“房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、抵押時，房屋的所有權(quán)和該房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時轉(zhuǎn)讓、抵押。”第四十條規(guī)定：“以劃撥方式取得土地使用權(quán)的，轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)時，應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院規(guī)定，報有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府審批。有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府準(zhǔn)予轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)當(dāng)由受讓方辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)，并依照國家有關(guān)規(guī)定繳納土地使用權(quán)出讓金。以劃撥方式取得土地使用權(quán)的，轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)報批時，有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府按照國務(wù)院規(guī)定決定可以不辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)的，轉(zhuǎn)讓方應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院規(guī)定將轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)所獲收益中的土地收益上繳國家或者作其他處理。”《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十四條、第四十五條亦明確規(guī)定，未經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)的劃撥土地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓。本案房屋所涉及的土地為劃撥取得，土地使用權(quán)人未經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府審批，不具有對土地使用權(quán)進(jìn)行處分的權(quán)利，故涉案《房屋買賣協(xié)議書》違反了法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，應(yīng)認(rèn)定為無效。

山東棗莊中院觀點(diǎn)

案涉房屋占用土地原為陳均宅基地，后由集體土地變更為國有土地并取得國有土地使用權(quán)證，本案雙方當(dāng)事人之間系房屋買賣合同關(guān)系，并非直接以國有土地使用權(quán)作為合同標(biāo)的。《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第四十條，《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十四條、第四十五條均未明確規(guī)定違反上述條文的行為無效，且在以劃撥方式取得土地使用權(quán)的房屋轉(zhuǎn)讓糾紛中，認(rèn)定劃撥土地上的房屋買賣合同有效，不會侵害國家利益和社會公共利益，故一審法院確認(rèn)案涉《房屋買賣協(xié)議書》無效，法律依據(jù)不足。案涉《房屋買賣協(xié)議書》簽訂后，張士即交付購房款48000元并占有案涉房屋居住至今，期間還進(jìn)行翻蓋，主要權(quán)利義務(wù)履行完畢已近13年，在案涉房屋即將面臨拆遷之際，陳均起訴要求確認(rèn)合同無效、返還房屋，亦有違誠信原則。

福州律師蔡思斌評析：

將宅基地上的房屋出售目前司法實(shí)踐中的通說觀點(diǎn)系房屋買賣合同無效，理由是違反《土地管理法》第六十三條“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)……”但本案的不同之處在于，案涉房屋上的土地在出售時已由宅基地轉(zhuǎn)換為國有土地。對此，一審法院的觀點(diǎn)認(rèn)為通過劃撥取得國有土地轉(zhuǎn)讓必須經(jīng)過審批，案涉合同未經(jīng)審批因此合同無效。但根據(jù)《合同法司法解釋二》第十四條的規(guī)定，只有違反效力性強(qiáng)制性規(guī)定的合同才無效，而《城市房地產(chǎn)管理法》第四十條及《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十四條、第四十五條均未明確規(guī)定違反上述條文的行為無效，因此上述條文應(yīng)是管理性規(guī)范，而非效力性的強(qiáng)制規(guī)范。故一審法院以此為由認(rèn)定案涉合同無效屬法律適用錯誤。此外，二審法院還提出了另一種解釋，即案涉合同的標(biāo)的系房屋而非國有土地使用權(quán)，而出售房屋并不會侵害國家利益和社會公共利益，因而不應(yīng)當(dāng)認(rèn)定合同無效。

案例索引：(2021)魯04民終3462號，以上涉及名字均為化名。

蔡思斌

2022年3月23日