【案情】

2012年6月18日，原告徐某與淮安市城投公司簽訂《淮安市城市房屋拆遷補償安置協(xié)議書》，按照該協(xié)議約定和最終拆遷結(jié)賬核對，徐某在支付相應房屋尾款后于同年7月13日領取了某房產(chǎn)置業(yè)公司開發(fā)建設的拆遷安置房屋并居住使用至今。

為方便拆遷安置小區(qū)拆遷戶辦理房產(chǎn)證，某區(qū)人民政府于2014年6月17日向該房產(chǎn)置業(yè)公司出具《關于協(xié)助辦理房產(chǎn)證的函》，請該房產(chǎn)置業(yè)公司在協(xié)助辦理房產(chǎn)證時，為每個拆遷戶出具商品房買賣合同，同時并在函中注明：因該函引起的一切糾紛由該區(qū)人民政府承擔。因此，該房產(chǎn)置業(yè)公司遂于2014年12月9日，與徐某簽訂了《商品房買賣合同》，約定了房屋總價與單價，但該《商品房買賣合同》雙方均未實際履行。2015年1月5日，經(jīng)稅務機關審核，以拆遷減免核準徐某減免涉案房屋契稅。1月26日，徐某取得涉案房屋所有權證書。徐某遂向該房產(chǎn)置業(yè)公司提出要求開具房屋購買發(fā)票，該公司不予開具。徐某認為因被告某區(qū)人民政府向該房產(chǎn)置業(yè)公司出具的函導致其無法開具發(fā)票，其購房權益受到嚴重侵害，遂向法院提起行政訴訟，要求撤銷該函。

【分歧】

本案的爭議焦點是某區(qū)政府出具的《關于協(xié)助辦理房產(chǎn)證的函》是否可訴，也就是該函對原告徐某的合法權利義務有無產(chǎn)生實際影響。

一種意見認為，該函是可訴的行政行為，該函對原告徐某的合法權益明顯產(chǎn)生實際影響。該房產(chǎn)置業(yè)公司之所以拒絕為徐某開具購房發(fā)票，就是因為政府出具了該函件。

另一種意見認為，該函是不可訴的非行政行為。政府出具給該房產(chǎn)置業(yè)公司的《關于協(xié)助辦理房產(chǎn)證的函》僅僅是為了方便為原告徐某辦理房屋產(chǎn)權證而已，并無其他用途，該函對徐某合法權益并不產(chǎn)生實際影響，徐某并無訴的利益。

【評析】

筆者贊成第二種意見，即政府出具的《關于協(xié)助辦理房產(chǎn)證的函》是不可訴的行政事實行為，該函對原告徐某的權利義務并不產(chǎn)生實際影響，徐某并無訴的利益。

1.涉案政府出具的函屬于行政事實行為。行政法意義上的行政行為是指行政主體基于行政職權的意思表示以發(fā)生意思效果的行為，是通過意思表示直接設定、變更或消滅權利義務的行為。

行政行為在日常行政管理活動出現(xiàn)的頻率較高，如行政處罰、行政確認、行政許可等。行政事實行為作為一個學理上的法律概念，容易被忽略。行政事實行為是指行政主體基于職權實施的不能產(chǎn)生、變更或者消滅行政法律關系的行為。

本案中政府出具的“協(xié)助辦理房產(chǎn)證的函”顯然不符合行政行為的構(gòu)成要件，某區(qū)政府出具該函沒有直接設定、變更或者消滅原告徐某的權利義務。因此，將政府出具《關于協(xié)助辦理房產(chǎn)證的函》認定為行政事實行為更符合本案實際。

2.涉案政府出具的函不可訴。涉案政府出具的《關于協(xié)助辦理房產(chǎn)證的函》是行政事實行為，若該行政事實行為對原告徐某的合法權利義務產(chǎn)生實質(zhì)性影響，原告仍然可以就該函進行起訴，要求撤銷該函。

本案中，原告與淮安市城投公司通過平等協(xié)商確定產(chǎn)權調(diào)換房屋價格等事宜后簽訂房屋拆遷安置補償協(xié)議，淮安市城投公司依約向原告交付由某房產(chǎn)置業(yè)公司開發(fā)建設的拆遷安置房兩套。因房屋沒有及時辦理產(chǎn)權證，某區(qū)政府向該房產(chǎn)置業(yè)公司致函，請求其在協(xié)助辦理房產(chǎn)證時，為每個拆遷戶出具商品房買賣合同。該公司遂與原告簽訂《商品房買賣合同》，使得原告順利取得房屋所有權證書。同時房屋拆遷安置補償協(xié)議的合法有效性及該房產(chǎn)置業(yè)公司與原告之間不存在真實商品房買賣關系的事實，已經(jīng)生效民事判決所確認。

原告并非被訴函的相對人，且其合法權益已在拆遷安置補償中得以實現(xiàn)。被告向該房產(chǎn)置業(yè)公司致函僅為辦理房產(chǎn)證的需要，原告與該房產(chǎn)置業(yè)公司之間不存在真實的房屋買賣關系，《商品房買賣合同》并未實際履行，該函對原告的合法權益明顯不產(chǎn)生實際影響。

綜上，某區(qū)政府出具的《關于協(xié)助辦理房產(chǎn)證的函》是一種行政事實行為，其對原告徐某的權利義務不產(chǎn)生實際影響，徐某并無訴的利益。徐某要求撤銷該函的起訴，無事實和法律依據(jù)，根據(jù)行政訴訟法司法解釋的規(guī)定，行政行為對其合法權益明顯不產(chǎn)生實際影響的，法院應該裁定駁回起訴。據(jù)此，法院依法裁定駁回了徐某的起訴。

（作者單位：江蘇省淮安市中級人民法院）